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上海市H区创业补贴的政策协同研究

作者:閑言碎語_TJ阿段 发表:2015-03-31

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摘 要:为推动创业带动就业并最终实现充分就业的目的,上海市出台了一系列创业补贴政策以鼓励创业,提高自主创新能力。但由于在政策实施过程中存在各种内部和外部因素,政策制定、实施及监控过程中存在协同问题。本文以H区为例,分析了上海创业补贴政策政策的协同问题,剖析了造成协同问题的观念、体制、过程因素,并从推动技术革新,加强体制改革和优化政策过程等方面提出了政策建议。

关键词:政策协同;创业补贴;政策过程

为了提高就业率,国家和上海市先后出台了一系列创业补贴政策,促进以创业带动就业,逐步健全人力资源市场,完善就业服务体系,增强失业保险对促进就业的作用。上海市H区根据国家和上海有关创业方面的政策制定和实施了创业见习补贴政策、开业贷款利息补贴政策、初创期创业场地房租补贴政策、创业带动就业奖励政策、社保缴费补贴政策、转制补贴政策等,在政策制定、实施和监控过程中也存在政策协同的问题。

一、问题的提出

与政策协同相关的概念有很多,如“协同政府”、“整体政府”、“无缝隙政府”、“网络化治理”、“跨区域治理”、“协作型治理”、“跨部门协作”,等等。虽然这些概念的具体内涵存在细微差别,但都强调通过合作和互动共提高行政管理的效率和公共服务的质量。

公共政策的协同包括空间视角下的区域协同、时间视角下的前后协同、绩效视角下的目标协同以及主体视角下的多元协同,等等。各个政策相互影响,最终形成一个复杂的“政策体系”。但由于历史惯性、传统观念、部门主义等各种原因,如何实现政策协同是一个不容忽视的顽固问题。在政府治理创新的过程中,推动政策协同是一个有力“抓手”。就创业补贴政策而言,也存在政策协同问题。

二、研究方法

创业补贴政策在实施前,首先必须有政策文本的出台,各级政府、各职能部门都要制定一系列的政策文本。政策制定后,相关部门和单位再进行落实。由于信息不对称、决策思维不同等各种原因,创业补贴政策的具体操作细则和实施情况也有所不同。因此,本文主要采用了政策文本分析法和案例分析法。

(一)政策文本分析法

政策文本分析法是通过挑选出一部分政策文本,选取政策文本中的具体内容,分析出政策文本所表示的意思。政策文本分析的内在逻辑是文本由特定人群制作的,文本的语义必然会反应特定立场、利益和价值取向。因此,文本内容分析可以推断出政策的意图和目的,政策文本分析可以作为研究创业补贴政策协同问题的重要方法。[1] 根据这种方法,本文对相关政策文本进行了深入解读。

(二)案例分析法

案例分析法是社会科学研究中比较常用的方法。通过案例研究,可以对某些现象和事物进行描述和探索,能够证实或证伪相应的理论,使人们对抽象的理论问题有更加深入的认识,也是找到解决现存问题的一个重要途径。[1] 因此,在研究创业补贴政策时,可以选择具体的案例进行深入挖掘。本文之所以选择上海市H区作为案例,是因为该区处于近郊,既有城市社区,也存在农村和城乡结合部,具有一定的代表性。更重要的是,我们参与了该区就业促进政策的评估,期间访谈了该区财政局与人力资源和社会保障局的相关部门和人员,实地调研了负责政策实施的基层工作人员,电话访谈了享受创业补贴政策的部分公众,对该区创业补贴的政策协同问题有着相对深入和全面的认识。

三、上海市H区创业补贴政策协同问题的表现

由于公共政策的“外溢性”、行政区划的“碎片化”以及公共政策制定与实施的“部门化”等原因,导致公共政策缺乏协同,甚至相互冲突。

(一)政策制定的协同问题

1.文件协同问题

不同的政策文件对同一群体所采取的政策措施不同也会造成政策协同问题,甚至导致政策歧视。例如在密集型小企业小额贷款的贴息期限方面,就存在较明显的政策协同问题和政策歧视问题。《上海市劳动和社会保障局关于印发<关于促进就业专项资金担保开业贷款的实施意见>的通知》(沪劳保就发〔2005〕30号)中规定“小企业的小额贷款贴息期限最长不超过三年”。《中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促进就业的通知》(银发〔2008〕238号)中规定“小企业的小额贷款贴息期限最长不超过2年”。《上海市人力资源和社会保障局、上海市财政局、上海市金融服务办公室<关于完善小额贷款利息补贴工作的实施意见>的通知》(沪人社就发〔2010〕67号)中却规定“小额贷款贴息期限最长不超过一年”。显然,三个文件关于小额贷款贴息期限的规定差异很大。

2.观念协同问题

对于同样的事物会有不同的认识,不同的观念也需要协调。例如,非正规就业劳动组织具有两面性。一方面,非正规就业劳动组织能够有效地拓宽城市就业渠道,有助于消除了贫困,并能够发挥小企业的“孵化器”作用。但另一方面,非正规就业劳动组织并不是一种理想的就业方式,由于它的工作的分散性、临时性和无组织性,所以生产经营不稳定,劳动关系脆弱,而且由于政府过度扶持,使其竞争力下降,并导致其他经济组织面临不公平的市场竞争环境。不同的政策制定者和实施者对非正规就业劳动组织在不同的时期有不同的认识,刚开始是当做典型来宣传的,而且得到了国际组织的认可,但到了一定阶段,非正规就业劳动组织的弊端就暴露出来了,因此在制定转制补贴政策(推动非正规就业劳动组织转制为服务型的个体、私营、民营企业)时就需要协调持不同观念的主体,达到促进创业和稳定就业的目标。

3.上下协同问题

区级补贴政策需根据上级政策制定,这样政策制定就涉及到上下协同问题,下级政策要与上级政策目标一致,补贴对象一致。在H区“社保缴费补贴政策”中,存在区级政策和市级政策的政策对象不一致的问题。《关于进一步扶持创业带动就业工作若干意见》(闵府发〔2009〕15号)的政策内容中把“农民专业合作社”和“民办非企业”排除在享受社保缴费补贴对象外,而《关于对初创期创业组织实施社会保险费补贴和创业场地房租补贴意见的通知》(沪人社就〔2009〕20号)规定,农民专业合作社、民办非企业达到一定条件,可以享受社保缴费补贴。但实际上,“农民专业合作社”和“民办非企业”能够吸纳就业,也要为就业者缴纳社保,区级政策的规定有违“扶持创业带动就业”的政策目标。

4.目标协同问题

为鼓励青年创业,同时带动部分富裕劳动力就业,上海市出台的一系列创业方面的激励政策都起到了一定的积极作用,但不同的政策之间仍然存在目标不协同问题。在创业补贴政策方面,转制补贴政策鼓励非正规就业劳动组织进行转制,但创业补贴政策也对非正规就业劳动组织者进行奖励。目标的不协同问题势必会影响相关政策的实施效果。

(二)政策实施的协同问题

1.实施部门协同问题

上海市H区在落实创业补贴类政策过程中涉及多个部门,包括H区的人力资源社会保障局、区财政局、区工商分局、区青年事务局、区农委、区科委、区税务分局等多个部门。若在政策实施过程中,相关部门之间若能建立一种完善的联动机制,做到信息沟通无障碍,实现无缝隙管理,形成执行合力,必定能大大提高政策执行力度。但在创业补贴政策实施过程中,尚未形成执行合力。例如要实施创业补贴政策,需要得到工商、民政等部门的支持,无论是宣传政策还是落实政策,都需要得到相关部门的配合和支持,H区就业促进中心在实施创业补贴政策时,虽然能够从工商部门拿到创业者名单和联系方式,但是还没能够和民政部门建立密切的合作,不能拿到民办非企业的名单。再如,要把非正规就业劳动组织转制为企业,需要得到工商、税务、银行等部门的支持,无论是宣传政策还是落实政策,都需要相关部门的配合和支持,但目前还未充分形成合力。这就需要政策实施的相关部门加强合作,从而形成政策执行合力和实现部门间无缝隙对接。

2.实施环节协同问题

政策实施往往涉及多个部门多个环节,需要在每一个环节间做到无缝隙对接。若不同环节间对接存在不协同则会影响政策执行,达不到预期执行效果。例如H区创业见习补贴政策中,《上海市人民政府关于进一步做好本市促进创业带动就业工作的若干意见》(沪府发〔2009〕1号)提出了建立“素质测评、理论培训、模拟运作、创业见习”(“测评、培训、模拟、见习”)的创业能力提升模式,在这一模式中,“见习”处于最后一个环节,也是实现理论与实践相结合的重要一环。但在现实的操作中,“创业见习”还未与其他环节进行无缝隙对接。再如H区的转制补贴政策,申请转制补贴的非正规就业劳动组织需经所在街镇劳动保障事务所对申报材料及经济组织情况进行核实,然后上报H区就业促进中心审核,最后由H区人力资源和社会保障局审批,但在政策实施环节还未对每个环节的时间节点作出详细规定。可见,在政策实施过程中,还需加强各环节之间的有效衔接。

(三)政策监控的协同问题

任何一项政策制定出来后不可能尽善尽美,都需要先通过科学的技术和方法,依据一定的价值标准和事实标准对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析,对政策未来的走向作出基本的判断,对政策进行修改从而制定出更科学的政策。

1.利益相关者的协同问题

政策监控需要政策制定者、政策执行者和政策对象的共同参与,通过政策执行者可以了解到政策执行过程中的不同部门之间对接的流畅性,通过政策对象可以了解到政策实施的满意度,将对政策执行者与政策对象的调研结果反馈给政策制定者以制度出更符合实际的政策。但是,政策监控者难以全面接触所有的利益相关者,从而影响了政策监控的效果。例如在2011年对H区的创业补贴政策进行评估时,第三方只能调研到H区的执行部门,无法接触该区的政策制定部门,遑论市级政策制定部门。

2.监控结果应用的协同问题

政策监控结果反馈到相关部门后,修改政策的周期较长,政策时滞影响了政策监控的效果。同时,有的政策涉及到上级政策,就很难修改。例如创业见习补贴政策,该政策的评估结果无法反馈到市级政策制定部门,上级政策制定部门不能够充分了解到政策存在的问题。

四、影响上海市H区创业补贴政策协同的因素

由于上海创业类政策补贴群体广大,涉及地域宽广,不同地区政策受益群体之间对不同区级配套政策也会不同的理解,因而导致政策协同困难。导致政策协调困难的因素除了受益群体主观因素外,还包括制度本身存在的不协同问题,不同部门及科室在执行政策中存在的横向、纵向以及时间维度方面的差异而导致的政策不协同问题。

(一)观念因素

在观念上,各部门及部门领导者还存在本位主义的现象,对协同问题还缺乏深刻认识。

1.本位主义的影响

所谓本位主义即指为自己所在的小团体利益打算而忽略或不顾整体大局利益,参与者通常以自我为中心或以所在小团体为中心。同样,在政策执行中正是因为存在这种“本位主义”思想,不同部门或地区只看重本部门的绩效,缺乏“换位思考”的能力,不能从全局出发考虑问题,从而导致政策执行存在不协同问题。

2.领导者的意识问题

政策协同效果如何与相关人员,特别是部门负责人的认识问题密切相关。部分负责人对协同的重要性和必要性认识不足,没有充分意识到政策协同的问题,对如何加强政策协同也缺乏思考。

(二)体制因素

在体制上,各部门之间缺乏有效合作,条块分割体制依然存在。

1.协调机制的欠缺

政府各部门之间既要各司其职,又要加强相互之间协调配合。理想状态下各部门之间应该实行专业化分工,部门职务明确,不会存在权职重合的情况。然而实际上,“信息孤岛”的现象依然存在,部门之间各自为政的情况时有发生。

2.绩效考核的障碍

在现行的行政管理体制下,我国纵向政府间关系总体上表现为职责同构,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一。一级政府部门为了完成上级部门下达的就业指标,需要层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定时间内完成,然后根据完成情况进行奖惩。这决定了各级地方政府官员长期以来实际上是在一种自上而下的压力型体制中行使经济发展和社会管理的职能。2] 在这种情况下,绩效考核也存在各部门分别考核的情况,对协同工作缺乏足够的考核。同时,对各部门协同完成的任务,进行绩效“分割”也存在较大难度。由于绩效考核的不完善,各部门只负责“自己的事务”,而忽视部门协同。

(二)过程因素

在创业补贴政策制定、实施和监控过程中还存在很多问题,从而影响了政策协同。

1.政策调研的欠缺

不同的创业者在创业过程中所遇到的困难各不相同,因而需要政府从不同角度出发给予扶持。政府在制定一项完善的政策过程中需要深入政策对象群体进行调研,了解政策对象的需求,据调研情况形成初步政策文件后还需召开听证会听取多方意见,包括政策执行群体意见以及政策利益群体意见。然而我国仅在行政程序、立法以及少数地方人大在制定地方性法规时采取了听证。H区在制定创业补贴政策时缺乏与政策对象群体的交流沟通,制定政策有种“闭门造车”的现象。

2.参与渠道的不畅

政策的制定直接关系到政策对象的利益,一部能够充分满足政策对象利益的政策需要政策对象参与政策制定,并提出自身对政策的期望。然而由于种种原因,我国大部分政策在制定过程中缺乏与政策对象的沟通,而这些政策对象有权利为维护自己权益来参与政府政策的制定过程。[3] 例如在H区社保缴费补贴政策执行过程中,是由用人单位向税基所在地就业服务机构提供书面申请,并最终由H区财政局统计下拨至用人单位社保账户。在这一政策执行过程中明显缺少就业人员的参与,导致就业人员对政策缺乏认识,也无法对政策实施进行监督。

3.政策监控的欠缺

要保证政策的合法、合理、正当,就需要政策的执行要透明化,让权力在阳光下运行,对政策执行的各个系统环节(包括政策的制定、执行以及评估)都应有相应的监督管理机制。政策监督同时包括内部监督和外部监督,为落实各项补贴政策,H区就业促进中心开业指导科建立了内部管理制度,对政策经办人如何开展活动进行了指导并提出了相应要求。同时还对政策实施的各审核环节进行自我监督。但是在外部监督方面,由于H区就业促进中心开业指导科缺乏相应的公示制度,导致公众不了解政策的实际运行情况,从而无法参与监督。

五、加强上海市H区创业补贴政策协同的对策

要逐步完善并最终解决上述政策协同问题不是一朝一夕的事情,需克服重重阻力。为此,需要通过推动技术革新,加强体制改革和优化政策过程,同时,这些措施也有助于树立协同观念。

(一)推动技术革新

1.建立管理信息系统

为了加强政策执行的协同,可建立统一信息平台,以创业组织为中心建立完善的管理信息系统,通过这一系统可查询某一政策的涉及部门、操作流程,可统计某一政策对象享受到的补贴,可监督政策执行情况,从而对现行政策进行有效整合,避免“碎片化”现象。

2.探索政策绩效跟踪管理系统

一个动态的政策绩效管理系统有助于利益相关者及时掌握相关信息,对于相关部门围绕绩效目标采取共同行动至关重要。为此,一方面要抓好“系统”本身的建设。这一系统建设的难点是确定绩效指标体系及其标杆值,并根据环境的变化动态调整绩效指标体系及其标杆值。另一方面要完善这一系统的“管理”,确定参与政策绩效管理的各方(包括人保部门、财政部门和第三方评估单位等)的职责,并理清政策绩效管理信息系统的运作流程。政策绩效管理信息系统的建设是一项复杂的工程,但通过这一系统可提高政策绩效管理的效率。

(二)加强体制改革

1.加强部门联动

在政策制定过程中,各部门应树立系统思维和协同观念,充分考虑出台相关政策对其他部门的政策的相关影响。同时,为解决政出多门、各自为政的问题,需要实现由多头并行管理转为以某一部门为主一口管理;为了更好地执行创业补贴政策,区、街镇两级可分别建立健全工作例会制度、职能部门联席会议协调机制,规范操作流程,动员和鼓励各方力量共同完成促进创业的工作,形成工作合力。同时,在政策执行过程中,应加强上下级各部门间的联动,包括市、区、街镇三个层级的相关部门。[4]

2.完善沟通机制

为了加强协同,应加强对创业情况的核实与跟踪,在对创业组织进行分类的基础上,通过手机短信(包括飞信)、微信和电话沟通等多种方式,与电子政务系统相连接,从而及时上报情况;相关部门和人员就可以能通过政府内部的信息共享平台,实现动态信息的及时共享。

(三)优化政策过程

1.优化调研过程

为实现就业补贴政策的协同,在政策制定和完善的过程中需听取多方意见和建议。首先要通过听证会听取创业者的意见和建议,了解创业者的真实需要;其次要听取基层政策实施者的意见和建议,为政策完善奠定基础;再次要听取专家的意见和建议,充分发挥“外脑”的作用;最后还要听取相关部门(如财政局、政策研究室等)的意见和建议,通过充分调研预防“政策不协同”。

2.逐步建立健全听证制度

目前,我国的听证制度还未能大范围实施,容易造成政策制定者“闭门造车”的现象。听证制度能够保障政策制定者与政策利益群体处于平等地位,给予政策相关团体和公众参与政策制定的有效途径。首先要健全听证会代表选择机制,这是保障听证代表能够独立自主地表达其所代表的政策利益群体意见的关键。其次要规范听证程序来保证听证质量,在听证过程中要做到“兼听”,全面了解创业者的意见和建议;同时要规范听证人员诚实守信,保证听证过程中发言的真实可信。

3.实施动态管理

为了实现政策协同,可实施动态管理,让各部门实现及时对接。例如,创业见习补贴政策,建立创业见习基地不是目的,落实见习岗位也不是目的,检验创业见习基地是否成功的标准是该项工作在多大程度上带动了创业与就业。从建立见习基地前的行业调研和基地选择,到岗位申请和到岗见习,再到见习之后的就业和创业,是一个长期的、多阶段的服务过程,每个阶段的工作各具特点。建议借助完善的管理信息系统,让各街道开业指导负责人、创业见习基地、带教老师、见习学员等参与进来,以月或季度为周期对见习基地的岗位信息、上岗见习情况进行统计,及时发布创业见习岗位的供给信息,对带教情况、见习情况进行动态管理,对完成创业见习者的创业和就业情况进行跟踪管理。

4.加强政策绩效评估结果的应用

一方面,需要建立健全政策绩效评估结果的公开制度,从外部推动相关部门的整改,也让公众参与到政策绩效评估工作中来,从而形成“倒逼”机制。另一方面,建立健全政策绩效评估应用的考核制度,相关预算单位根据各自职能,对绩效评估中发现的问题及时予以整改,财政局对其整改效果进行考核,考核结果作为下一年度编制预算的重要参考依据。

除了以上建议,还应从管理理念等方面促进协同,例如加强全局观念,改变协调中过度看重行政级别的观念。[5] 重要的是,政策协同应追求政策过程的协同效应,包括政策制定、政策实施和政策监控等全过程的协同。

参考文献:

[1] 钟文发.中国公共政策实施中空传现象研究[A].赵德余.实施公共政策:来自跨学科的声音[C].上海:上海人民出版社,2013:120-121.

[2]唐亚林.长三角区域治理[A]. 邵清、荣跃明、徐之顺. 海洋经济·新兴产业——长江三角洲区域经济社会协调发展研究[C]. 杭州:浙江人民出版社,2011. 351-352.

[3] 罗月领、蔡青涛. 上海创业补贴的政策歧视及对策研究[J],焦作师范高等专科学校学报,2013(3):47-49.

[4]罗月领、蔡青涛. 上海农民就业促进政策的政策协同研究,上海经济管理干部学院学报,2013(1):60-64.

5]周志忍、蒋敏娟. 整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践[J]. 国家行政学院学报,2010(6):28-33.

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 本文发表在《中国高校科技》 2014年06期

作者简介:  罗月领,男(1980-),山东东明人,上海金融学院财税与公共管理学院行政管理系主任,管理学博士,研究方向为城市治理、公共政策;段存广(1976-),男,河南范县人,同济大学产业管理办公室,管理学博士,研究方向为科技园区管理、创业管理;刘方杰(1990-),男,湖北洪湖人,上海金融学院财税与公共管理学院学生,研究方向为财税政策。 

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    閑言碎語_TJ阿段 的简介

    段存广,同济大学管理学博士,助理研究员,主要从事科技园区管理、创业及投资管理、技术转移等工作,曾参与教育部人文社会科学研究、上海市教委重点课题等多项课题研究,在《科学学研究》、《科技进步与对策》、《经济体制改革》、《中国高校科技》、《高科技与产业化》、《商业研究》、《太平洋学报》等核心期刊公开发表学术论文20余篇,其中多篇被新华文摘、人大复印资料篇目索引或全文转载。